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[기업가적 경제]를 위한 정부 조각(組閣)

미시경제학의 한 영역인 산업조직경제학(Industrial Organization Economics)은 경영전략 분야에서 기업이 성과를 창출하는 구조 또는 메커니즘을 규명하고 이론적 토대를 다지는데 주요하게 영향을 미친 발원지 같은 학문영역이다.

이로 부터 파생 된 SCP 패러다임(The structure–conduct–performance paradigm) 이라는 개념이 있다. 이는 산업조직경제학자였던 Edward Chamberlin, Joan Robinson, and Joe S. Bainis에 의해 개념정립과 이론적 제기가 이루어 진 내용이다.

한국어로 표현 하자면, [구조-행동-성과 모형]이라 할 수 있다. 시장 환경은 시장 또는 산업의 구조에 영향을 미치며, 이러한 시장/산업 구조가 기업의 행동을 결정케 하고, 이것이 다시 성과로 이어진다는 흐름이다.

Screen Shot 2016-07-26 at 3.49.24 PM* 이미지 출처 : Harzersloot(    ), Traditional Industrial Economics and Purchasing: a Theoretical Application of the SCP-paradigm on Decision Points in Purchasing

 

위의 그림에서 보면, 정부의 정책이 시장환경, 시장/산업 구조, 기업의 행동, 그리고 성과에 이르기 까지 영향을 미치지 않는 영역이 없다.

굳이 위와 같은 학문적 내용을 인용하지 않더라도, 현대 경제에서 정부의 정책이 시장과 개별 기업의 경영활동에 미치는 영향정도는 상당하다 할 수 있다. 특히, 시장의 환경조건을 설정하는 측면에서 매우 중요한 이슈이다.

이와 관련하여 두개의 장문의 글을 올린 바 있다. 이는 한국경제가 현재의 침체 국면을 벗어나가 위해서는 [대기업 중심 산업화 논리]에서 벗어나, 새로운 패러다임 즉, [기업가적 경제(entrepreneurial economy)]로 매우 빠르고 담대하게 옮겨가야 함을 주장한 내용이다.

 

이번 글은, [기업가적 경제(entrepreneurial economy)]로의 변혁을 위해 가장 중요한 [정책 가버넌스]에 대해 이야기 하고자 한다.

Screen Shot 2016-07-20 at 5.17.45 PM

[기업가적 경제]를 구현하기 위한 실행 방법론은 [기업+창업+스타트업 생태계]를 지속가능한 성장이 담보가 될 수 있도록 해야 함을 강조하였다. 또한 이의 전술적/전략적 접근법으로 ‘전 세계 혁신의 테스트 베드’화를 전략적으로 선택할 필요가 있음 또한 강조한 바 있다.

상기한 모델에서 정책 추진체계가 1) 전문적이고 깊은 이해를 바탕으로 한 전략적 리더십, 2) 지속 가능한 정책 가버넌스, 3) 전문적이고 예측 가능한 정책 추진의 전제를 담고 있어야하고, 이를 통해 국가적 측면에서 1) 기업가적 열망, 2) 기업가적 태도, 3) 기업가적 능력이 고양되어야 함을 강조하였다. 또한 정부의 역할이 직접적인 ‘플레이어’가 아니라, ‘넛지’와 같이 촉진자와 균형자 역할을 수행하는 것에 대한 사항도 강조한 바 있다.

그런데, 이것이 참으로 쉽지 않다.

구조적인 문제가 지속되기 때문에 개별 실무 차원에서 이를 넘어서기가 현실적으로 쉽지 않은 특성을 지니고 있다.

바로, 정부조직 체계에서 비롯되는 부분이다.

무리한 전제가 될 수도 있지만, 일선 기업과 경제현장에서 활동하는 기업가나 기업가적 리더들이 공통적으로 같은 목소리를 내는 것은, 1) 우리나라 정부 정책은 연속성이 없다!, 2) 우리나라 정부는 각 부처간 업무협조가 이루어지지 않는다!, 3) 개별 부처의 이익은 항상 국가 또는 국민편익에 우선한다! 라는 사항이다.

대통령이 바뀌고, 주무 장관이 바뀌고, 담당 국장이 바뀌고, 담당 과장이 바뀌고, 담당 사무관이 바뀌면…관련 정책이 어떤 형태건 변화 한다는 것이다. 연속적 흐름 가운데 발전적 변화가 전제가 된다면 이는 환영할 사항이다. 그런데, 상당 부분이 ‘불연속적’ 이다. 그러니 심각한 문제들이 자꾸 발생하는 것이다.

또한 ‘관계부처 합동’이라는 전제를 달고 발표된 주요 정책들도, 실제 해당 정책을 심도 깊게 협의하기 위한 회의나 토론의 장에 나서보면, 해당 정책의 주무 부처가 아닌 경우 적극적 참여와 활동이 수반되지 않는다. 이는 ‘업적평가’의 최종 귀착지가 어떻게 되느냐에 따라 매우 민감한 사항이다. 그러니, 언론이나 보고용으로는 ‘관계부처 합동’이라 하더라도 실제적으로 또 피부적으로 느끼는 ‘범 정부 차원의 정책’이 구현되지 못하고 있는 것이다.

정부 기구에 새로운 개편을 시도 하려는 과정에서, 국가 차원이나 국민 편익 차원에서 특정 부처를 합병 또는 분리 후 재 배치 등을 하려고 하면, 기존 각 부처들은 국가와 국민편익이 아닌 ‘조직 생존의 논리’로 이 사안을 받아 들인다. 그 이유는 우리의 정부 조직이 ‘연공서열, 출신배경, 소속부처’ 등에 매우 민감하게 반응하는 형태로 승진과 성과평가 그리고 인사가 이루어졌기 때문이다.

이러한 이유들 때문에, 정부의 예산 사업이 합리적 예측과 분석아래 합목적성을 전제로 하여 진행되는 것이 아니라, ‘단기적-비합목적적-비효과적-중복적’으로 대변되는 ‘부실 정책 예산 사업’들이 많이 만들어지는 것이다. 또한 이의 성과 관리 시스템 그리고 평가 및 보상 시스템의 경우도 취약한 사항들이 매우 많다.

SCP 패러다임에서 개별 정책예산사업 수립 및 집행 담당 공무원들이 국가와 국민편익 차원에서 제반 활동을 펼치려 해도, ‘구조적인 문제’로 인해 실행에 옮겨지기가 쉽지 않다는 것이다. 따라서, 이를 개별 공무원에 대한 비판과 평가로 계속 해서는 문제 해결이 안된다는 것을 의미 한다. 이와 관련하여 다음의 글을 참고하기 바란다.

국가 혁신, 미국에서 배운다!

합목적성을 지니고 일을 할 수 있도록 구조적인 문제를 먼저 바꾸어 주어야 한다. ‘창조경제’가 제대로 뿌리를 내리지 못한 이유가 바로 여기에 있다.

 

[기업가적 경제]를 구현하기 위해서는 이를 위한 정부 조각(組閣)이 필요하다. 다시말해 정책 가버넌스를 정비 해 주어야 한다. 그리고 여기에 적합한 인사가 이루어 져야 한다. 이것이 전제가 되지 않은 상태에서 개별 공무원의 ‘독려’를 통한 ‘기업가적 경제가 가능한 국가적 환경’을 만든 다는 것은 ‘어불성설(語不成說)’ 이다.

앞선 글에서도 강조한 바와 같이, 21세기 들어 [기업가적 경제]의 가치를 제대로 구현하고 있는 국가들이 주로 영연방국가들이다.

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이들 국가들은, ‘앙트러프러너십(Entrepreneurship)’을 단순히 일자리 창출과 경제성장의 도구로 한정하지 않고, 국가혁신전략과 새로운 공동체 가치체제로 접근을 하였다. 아울러, 이를 실행할 수 있는 정책 추진 체계(전략적 리더십-지속가능한 정책가버넌스-전문적이고 예측가능한 정책 추진)를 제대로 구현 해 냄으로써 가시적 성과를 얻고 있다.

바보야, [창조경제]는 이렇게 하는거야! – 뉴욕 브루클린 테크 트라이앵글

이 중 가장 두드러진 국가가 바로 영국과 미국 이다.

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미국의 경우 오랜 기간 동안 축적된 정책의 ‘협력시스템’이 작동하는 국가이다. 따라서, 미국의 사례를 참고로 한국에서 활용하기에는 시간과 노력이 생각 보다는 더 필요함을 시사하고 있다.

국가 혁신, 미국에서 배운다!

영국의 경우, 우리가 충분히 참고할 만한 사례이다. 지난 7월 중순 메이 총리가 새롭게 취임을 하면서 영국 정부는 새로운 부처가 탄생했다. 정확히는 기존의 두개의 부처가 합병이 된 것이다.

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[Department for Business, Energy and Industrial Strategy, 사업-에너지-산업전략 부] 인 것이다.

BEIS는 기존 ‘Department for Business, Innovation and Skills (사업-혁신-기술 부)’와 ‘Department of Energy and Climate Change (에너지-기후변화 부)’가 합병이 된 것이다. 이 자체로도 상당히 시사하는 바가 크다. 에너지와 기후변화를 비즈니스와 산업전략과 병행하겠다는 메이 총리의 의지가 투영된 것이라 할 수 있다. 매우 전략적이다.

이러한 중요 부처의 합병에 의미를 두고 내용을 살피기 보다, 먼저 지금은 BEIS로 합병이 되었지만, ‘Department for Business, Innovation and Skills (사업-혁신-기술 부)’의 태동 배경과 그 성과를 주목해서 살펴 볼 필요가 있다.

 

BIS(사업-혁신-기술 부)는 고든 브라운 총리 시절인 2009년 ‘Department for Innovation, Universities and Skills (DIUS, 혁신-대학교육-기술 부)와 ‘Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform (BERR, 사업-기업-규제혁신 부)’가 합병을 통해 만들어진 메가 부처 이다. 캐머런 총리 시절 이 역할이 더욱 확대 개편 되면서 그 가시적 성과를 내고 있다.

우선 기존 BIS가 관장했던 정책업무의 범주를 먼저 살펴 보도록 하겠다.

The department was responsible for UK Government policy in the following areas:

  • 사업 규제 및 지원 / business regulation and support
  • 회사법 / company law
  • 경쟁 / competition
  • 소비자 보호 / consumer affairs
  • 기업 지배구조 / corporate governance
  • 고용관계 / employment relations
  • 수출 라이센싱 / export licensing
  • 평생 교육 / further education
  • 고등(대학) 교육 / higher education
  • 혁신 / innovation
  • 기업 및 사업 파산 / insolvency
  • 지적재산 / intellectual property
  • 항공 우주 / outer space
  • 우편 및 우정 업무 / postal affairs
  • 지역 경제 개발 / regional and local economic development
  • 과학 연구 / science and research
  • 기술 / skills
  • 무역 / trade
  • 직업 훈련 / training

Some policies apply to England alone due to devolution, while others are not devolved and therefore apply to other nations of the United Kingdom.

* 이상 자료 출처 : https://en.wikipedia.org, https://www.gov.uk

정책 업무의 범주가 실로 어마 어마 하다. 우리의 현 정부조직 기준으로 보면, 1) 미래창조과학부, 2) 산업통상자원부(자원 부문 제외 및 중소기업청 포함), 3) 고용노동부, 4) 교육부(대학 및 평생교육 부문), 5) 법무부(상법 관련 기능), 6) 공정거래위원회 등의 업무가 이 하나의 부처에 통합되어 있다는 것이다. 이번에 새로 합병 조직으로 거듭 난 ‘BEIS’의 경우, ‘에너지와 기후변화’ 기능도 같이 담았다.

기업의 시각과 관점에서 보면, 기업활동과 관련된 모든 기능이 [Department for Business, Energy and Industrial Strategy, 사업-에너지-산업전략 부] 하나의 부처에서 끝이 날 수 있다는 것이다.

[기초 과학기술의 연구 – 교육 – 기술의 기획과 개발 –  지적재산의 등록 – 기술 사업화 – 창업 – 성장 – 고용 및 임직원 채용과 계발 – 파산 및 회사 정리 – 재창업]에 이르는 기업활동의 전주기적 사항들이 하나의 부처에서 끝이 날 수 있다는 것이다.

이렇게 정부 조직을 개편하고 나서, 정부편의 중심의 정책이 아니라, 기업가적 “활동” 중심(기업중심으로 이해 하면 안됨)의 역동성을 제고 하기 위한 측면으로 제반 정책의 기조를 대폭 변경하였다. 그 결과 영국의 스타트업은 연간 60만개를 넘어 사상 최대에 이르고, BIS의 산하 조직으로 ‘The Insolvency Service(기업의 부실예방-부실관리-법적판단 및 처리-재창업 까지를 원스톱으로 처리)’를 두어 기업활동에 따른 실패를 예방 부터 처리하는 전 기능을 커버 하도록 하였다. 그 결과, 기업의 부실이나 파산 역시 지난 26년이래 최고 낮은 수준을 보이고 있다.

즉, [다산다생(多産多生)]의 선순환적 [기업+창업+스타트업 생태계]가 만들어지게 된 것이다.

영국Screen Shot 2016-07-26 at 5.09.00 PMScreen Shot 2016-07-26 at 5.09.19 PM

 

이에 반해, 우리의 경우 기업활동을 하는데 상대해야 할 정부부처가 참으로 많다. 예를 들어, 필자의 연구에 의하면, 부실기업 하나를 말끔하게 정리하고 새출발을 하는데 관련되는 정부부처가 7개 이다. 물론 영국의 BIS도 산하기구들이 있어서 여러 하위 조직을 상대해야 겠지만, 같은 부실기업 정리의 경우 영국의 경우 BIS 산하에 전국적 지부를 두고 있는 ‘The Insolvency Service’ 한군데 방문을 하면 제반 사항을 모두 처리 할 수 있다. 이 조직은 심지어 사전 예약을 하지 않은 기업가들이 방문했을 때, 5분 내에 담당 직원과의 상담이나 면담이 이루어질 수 있는지 그 비율을 매년 조사하여 발표를 하는 수준까지 ‘기업가 친화적 서비스’를 제공하고 있다. 또한 스타트업의 경우도 미래부-산업부-중기청-각 지자체 간 중복성 사업들이 많다. ‘K-Startup’으로 통합을 하기는 했으나, 여전히 각 부처 및 이해관계에 따라 소모적 경쟁을 하는 구도 마저 펼쳐지고 있다.

또한 연구개발, 산학협력, 산업전문인력 양성, 불공정거래, … 우리 대한민국의 기업가들은 관계해야 하는 부처가 사안 마다 모두 달라 이루 복잡하기 그지 없다. 국가적 기조와 정책 그리고 제도 등이 각 부처마다 상이해서, 이를 대응하는 것도 기업 입장에서는 큰 일이 된다.

그러나, 가장 큰 문제는 이런 정부조직의 구조적 문제로 인해 국가적 측면에서의 전략적/경제적 기회의 손실이 너무 크다는 것이다. 앞서 소개 한 미국의 힐러리 클린턴 시대의 경제 전략, 그리고 영국 메이 총리의 취임과 동시에 에너지와 기후변화를 비즈니스-교육-산업전략과 직접 연계하여 다루겠다는 의지를 천명하고 있다. 이러한 선진국들이 전략적/경제적 기회를 가시화 하고 또 극대화 하기 위해 이렇게 제반 사항들을 다루어 가는데, 우리의 경우는 아직 이에 대한 문제인식 자체도 충실히 하지 못하고 있는 실정이다.

힐러리 클린턴의 미국 경제 : [기술+혁신=기업가적 경제]

현재 우리의 경제정책은, 기획재정부가 사실상 통제하고 있다고 봐도 무방하다. 기획재정부는 1948년 재무부로 시작하여 1961년 경제기획원에 그 뿌리를 두고 있다. ‘정부주도 계획 경제 개발’을 주도 해 왔다. 과거 역사와 환경에서는 순기능적 역할이 많았다. 그러나 이제 ‘정부주도 계획 경제 개발’시대는 끝났다. 이러한 시각과 관점으로 접근하는 것 자체가 국가경제 성장을 제약하는 역설적 상황에 우리가 마주하고 있는 것이다.

‘가계-기업-정부-해외부문’ 경제의 주체들이다. 사실상 국민경제는 ‘기업활동과 기업가적 활동의 역동성’에 절대적으로 의지하는 구조이다. 또한 가계 부문의 가처분 소득이 증대 될 수 있도록 하는데 방점이 찍혀 있다. 가계 부문의 소득은 기업부문으로 부터 온다. 그렇다면, 이제는 ‘기업과 기업가’들이 정부로 부터 ‘서비스’를 받아야 하는 그런 관점으로 우리의 정책 패러다임을 근본적으로 변혁해야 하는 것이다. 이 접근법이 바로 ‘시장주의적 접근법’인 것이다.

이것의 시작은, 정부의 정책 가버넌스의 개편에서 부터 비롯되는 것이고, 이의 실제적 참고 사례는 ‘영국의 기존 BIS, 현 BEIS’가 될 것이다. 기업활동과 관련하여 미국의 경우, Department of Commerce(상무부)는 1903년 조직화 이래 줄곧 같은 흐름과 명맥을 유지하고 있고, Small Business Administration(우리의 중소기업청에 해당하나, 이를 중소기업청으로 번역하면 안됨. 우리의 경우, 산업부 외청이나, 미국의 경우 대통령 직속 조직임)은 1953년 조직화 이래 일관된 흐름을 견지하고 있다. 인도는 심지어 Ministry of Skill Development and Entrepreneurship도 두고 있다. 캐나다는 Minister of Innovation, Science, and Economic Development를 두고 있으며, 호주는 Department of Industry, Innovation and Science를 두고 있다.

이들 국가들은 모두 21세기 들어 [기업가적 경제]의 개념과 가치를 가장 잘 실행에 옮기는 국가들이다. 그리고 이들의 정부조직은 [기업가적활동(기업+창업+스타트업)-교육-과학기술-연구개발]이 상호 구조적으로 또 시스템적으로 연계될 수 있도록 함으로써 국가 경제 전체를 고도화 시키는 관점으로 방향을 잡고 있다.

우리도 세상의 변화, 그리고 시대의 변화를 보다 섬세하게 읽고, 이를 뒤쫓아 대응하기 보다, 그리고 공무원 집단 내 상호 이해관계가 국민편익 보다 우선하기 보다, 선제적으로 시대의 변화 흐름을 읽고 방향을 잡아서, 국민 누구나 자신의 출신 배경, 재력, 학력 등에 관계 없이 꿈을 꾸고 또 그 꿈을 실현할 수 있는 [기업가적 경제]의 무대로 옮겨 갈 수 있기를 간절히 기대 한다.

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